Download original attachment
(PDF file)

This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request '2022-23 vexatious FOI applicants'.

 
Our reference: FOIREQ24/00042 
CR 
By email: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx.xx 
Dear CR 
Freedom of Information Request – FOIREQ24/00042 
I refer to your request for access to documents made under the Freedom of Information 
Act 1982 (Cth) (the FOI Act). Your Freedom of Information (FOI request) was received 
by the Office of the Australian Commissioner (OAIC) on 17 January 2024.  
I am writing to inform you of my decision.  
Background 
Scope of your request 
Your FOI request sought access to the following information: 
Applications from agencies under s 89K of the FOI Act seeking to have persons 
declared vexatious applicants, for the period from 1 January 2022 to the date 
of this request. 
Request timeframe 
Your  request  was  made  on  17  January  2024.  On  13  February  2024,  I  requested  an 
extension of time of 14 days due to the number of complex FOI requests the OAIC is 
currently managing.  On 14 February 2024, you declined to agree to an extension of 
time.  
This means that a decision on your request is due by 16 February 2024. 
Consultation  
On 1 February 2024 I consulted with you under section 24AB of the FOI Act on the basis 
that a practical refusal reason existed under section 24AA of the FOI Act.  
On  2  February  2024  you  responded  to  my  consultation  notice  with  the  following 
revised scope:  
1300 363 992 
T +61 2 9284 9749 
GPO Box 5218 
www.oaic.gov.au 
xxxxxxxxx@xxxx.xxx.xx 
F +61 2 9284 9666 
Sydney NSW 2001 
ABN 85 249 230 937 
 
 
Applications from agencies under s 89K of the FOI Act seeking to have persons 
declared vexatious applicants, for the period from 1 January 2022 to the date of 
this  request, excluding  any attachments.  Personal information relating to the 
applicants  is  excluded  from  the  scope  of  this  request  (except  for  applicants 
names). 
Decision 
I  am  an  officer  authorised  under  section  23(1)  of  the  FOI  Act  to  make  decisions  in 
relation to FOI requests on behalf of the OAIC. 
Subject to the following provisions of the FOI Act, I have made a decision to: 
•  grant access in part to 13 documents; and 
•  refuse access in full to 3 documents. 
In accordance with section 26(1)(a) of the FOI Act, the reasons for my decision and 
findings on material questions of fact are provided below.  
Searches Undertaken 
The FOI Act requires that all reasonable steps have been taken to locate documents 
within  scope  of  an  FOI  request.  The  following  line  area  of  the  OAIC  conducted 
reasonable searches for documents relevant to you request:  
•  Significant Decisions Team, Freedom of Information Branch 
Searches  were  conducted  across  the  OAIC’s  various  document  storage  systems 
including: 
•  the OAIC’s case management system - Resolve  
•  the OAIC’s document holding system – Content Manager 
•  OAIC’s email system 
•  general computer files 
•  paper files 
Having consulted with the relevant line areas and undertaken a review of the records 
of the various search and retrieval efforts, I am satisfied that a reasonable search has 
been undertaken in response to your request.  
2 
 
 
Reasons for decision 
Material taken into account 
In making my decision, I have had regard to the following: 
•  your FOI request dated 17 January 2024 and subsequent revised scope dated 
2 February 2024; 
•  the FOI Act, in particular sections 3, 11, 11A, 11B 15, 22, 24AB, 26, 47E(d), 47F, 
of the FOI Act; 
•  the  Guidelines  issued  by  the  Australian  Information  Commissioner  under 
section 93A of the FOI Act to which regard must be had in performing a function 
or exercising a power under the FOI Act (FOI Guidelines); and 
•  consultation  with  the  relevant  line  area  of  the  OAIC  in  relation  to  your  FOI 
request. 
Access to edited copies with irrelevant and exempt matter deleted (section 22) 
In  accordance  with  section  22  of  the  FOI  Act,  an  agency  must  consider  whether  it 
would be reasonably practicable to prepare an edited copy of documents subject to 
an  FOI  request  where  material  has  been  identified  as  exempt  or  irrelevant  to  the 
request.  
I have determined that FOI Act exemptions apply to this material. I also note that you 
have excluded personal information relating to the applicants from the scope of your 
FOI request (except for applicants’ names). 
Accordingly,  I  have  made  an  edited  copy  of  the  documents  which  removes  this 
irrelevant and conditionally exempt material and otherwise grants you part access to 
the material in scope of your request. 
Section 47E(d) – Proper and efficient conduct of the OAIC’s operations 
In accordance with section 47E(d) of the FOI Act, I have made a decision to exempt 
material on the basis that disclosure would or could reasonably be expected to have 
a  substantial  adverse  effect  on  the  proper  and  efficient  conduct  of  the  OAIC’s 
operations.  The  material  I  have  determined  is  exempt  is  contained  in  documents 
relating to a vexatious declaration application that is currently open and ongoing.  In 
relation  to  vexatious  declaration  applications  that  have  been  closed  I  have 
determined that material identifying either the agency that made the application or 
3 
 
 
individual/organisation that was subject to the application is also exempt. Paragraph 
6.101 of the FOI Guidelines explains that: 
For  the  grounds  in  ss  47E(a)–(d)  to  apply,  the  predicted  effect  needs  to  be 
reasonably  expected  to  occur.  The  term  ‘could  reasonably  be  expected’  is 
explained  in  greater  detail  in  Part  5.  There  must  be  more  than  merely  an 
assumption or allegation that damage may occur if the document were to be 
released. 
Additionally, at 6.103 the FOI Guidelines further explain: 
An agency cannot merely assert that an effect would occur following disclosure. 
The particulars of the predicted effect should be identified during the decision 
making process, including whether the effect could reasonably be expected to 
occur. Where the conditional exemption is relied upon, the relevant particulars 
and reasons should form part of the decision maker’s statement of reasons, if 
they can be included without disclosing exempt material (s 26, see Part 3). 
In  undertaking  an  assessment  of  this  conditional  exemption,  I  have  had  regard  to 
relevant  and  recent  AAT  and  Information  Commissioner  decisions  including  Seven 
Network Operations Limited and Australian Human Rights Commission [2021] AICmr 66, 
Paul  Farrell and Department of Home Affairs  (Freedom of  information)  (No  2)  [2022] 
AICmr 49 (8 April 2022) and Knight v Commonwealth Ombudsman [2021] AATA 2504. 
In Seven Network Operations Limited and Australian Human Rights Commission [2021] 
AICmr 66, a document was found not to be conditionally exempt under section 47E(d) 
of  the  FOI  Act  in  circumstances  where  the  agency  argued  that  disclosure  of  the 
relevant  material  would  or  could  reasonably  be  expected  to  have  result  in 
stakeholders declining to work with the Australian Human Rights Commission. The 
decision found that there was not sufficient evidence to support the conclusion that 
such harm would occur.   
Similarly in Paul Farrell and Department of Home Affairs (Freedom of information) (No 
2)  [2022]  AICmr  49  (8  April  2022),  whilst  the  material  found  within  the  documents 
related to the Department of Home Affairs’ operations, the Commissioner determined 
that the Department had failed to provide sufficient evidence as to why disclosure 
would have a substantial and adverse effect on its operations. These decisions further 
reinforce the position that this provision requires a high threshold as to the substantial 
and adverse effect that disclosure would have on an agency’s operations. 
In order to determine whether disclosure would, or could reasonably be expected to, 
have a substantial adverse effect on the proper and efficient conduct of the operations 
of the OAIC, I have taken into consideration the functions and activities of the OAIC. 
4 
 
 
The OAIC is an independent statutory agency within the Attorney-General’s portfolio, 
established under the Australian Information Commissioner Act 2010 (Cth). The OAIC 
comprises  the  Australian  Information  Commissioner  (IC)  and  the  Privacy 
Commissioner (both offices currently held by Angelene Falk), the FOI Commissioner, 
and  the  staff  of  the  OAIC.  Relevant  to  this  case,  the  OAIC  is  responsible  for 
determining applications made by agencies under  s 89K of the FOI Act. This forms 
part of the OAIC’s regulatory functions.   
The AAT has recognised that the conduct of an agency’s regulatory functions can be 
adversely  affected  in  a  substantial  way  when  there  is  a  lack  of  confidence  in  the 
confidentiality of the investigation process Telstra Australian Limited and Australian 
Competition  and  Consumer  Commission  [2000]  AATA  71  (7  February  2000)  [24].  I 
further  note  that  the  importance  of  protecting  information  collected  during  an 
investigation  process  was  upheld  in  the  recent  IC  decision  of  ‘YU’  and  Bureau  of 
Meteorology (Freedom of Information) [2021] AICmr75 (YU).  Whilst the decision of YU 
was in relation to an investigation of under the  Public Interest Disclosures Act 2013 
(Cth), YU also highlighted other relevant case law that confirms the importance of 
agencies being able to undertake confidential investigative processes.  
The  determination  of  an  application  under  s  89K  of  the  FOI  Act  is  an  investigative 
process  insofar  as  the  OAIC  is  required  to  obtain  facts  from  the  relevant  parties, 
consider  submissions  and  make  an  assessment  prior  to  determining  an  outcome.    
The  FOI  Guidelines  set  out  the  process  for  an  agency  in  making  an  application  for 
vexatious  declaration.    Detailed  information  about  the  FOI  applicant  and  their 
applications is required.  Paragraph 12.4 of the FOI Guidelines also provide that:  
12.4…..A  broader  pattern  of  contact  between  a  person  and  an  agency  may 
nevertheless  be  relevant  in  deciding  whether  as  a  matter  of  discretion  a 
declaration should be made under s 89K. 
As such, applications may include detailed information about patterns of behaviour 
an  individual  has  with  an  agency.  This  information  is  provided  to  the  OAIC  in 
confidence  in  the  initial  consideration  of  the  application  and  if  the  matter  is 
withdrawn or the application declined, no information is publicly released about the 
application.   
I have identified 7 relevant applications during the specified period.  In one case, the 
application  has  yet  to  be  determined  and  I  have  determined  that  the  material  is 
exempt  in  full.    In  relation  to  the  other  6  applications,  1  was  declined  and  5  were 
withdrawn by the agency prior to a decision being made.  No information has been 
made public regarding these applications.   
5 
 
 
In  my  view,  the  disclosure  of  this  information  may  impact  on  the  OAIC’s  ability  to 
effectively assess future applications under s 89K of the FOI Act.  Particularly, agencies 
may be reluctant to make applications and fully engage and provide all information 
relevant to the application if this information is to be released publicly, particularly in 
cases where the matter has been withdrawn or an application is unsuccessful.  For 
these reasons, I consider the material to be conditional exempt under s 47E(d) of the 
FOI  Act  on  the  basis  that  it  would  or  could  reasonably  be  expected  to  have  a 
substantial  adverse  effect  on  the  proper  and  efficient  conduct  of  the  OAIC’s 
operations.  
As  section  47E  is  a  conditional  exemption,  I  am  also  required  to  consider  the 
application of a public interest test.  
My consideration of the public interest test, in respect of all the material subject to 
conditional exemption in this document is discussed below. 
Section 47F – personal privacy  
In  accordance  with  section  47F  of  the  FOI  Act,  I  have  made  a  decision  to  redact 
material on the basis that disclosure would constitute an unreasonable disclosure of 
personal information.  
A  document  is  conditionally  exempt  under  section  47F(1)  of  the  FOI  Act  where 
disclosure would involve the unreasonable disclosure of personal information of any 
person,  including  a  deceased  person.  This  exemption  is  intended  to  protect  the 
personal privacy of individuals. 
Section 4 of the FOI Act provides that the definition of personal information in the 
Privacy Act 1988 (Cth) also applies to the FOI Act. The term personal information is 
defined in section 6 of the Privacy Act to be: 
… information or an opinion about an identified individual, or an individual who 
is reasonably identifiable: 
(a) 
whether the information or opinion is true or not; 
(b) 
whether the information or opinion is recorded in a material form or 
not.  
The documents contain personal information including names of third parties subject 
to  the  vexatious  declarant  application.    I  note  that  you  have  exempted  personal 
information about those individuals apart from their name and this information has 
been removed under s 22 of the FOI Act.   
6 
 
 
I am satisfied that this material meets the definition of personal information because 
the material relates closely to the personal matters of an individual and disclosure of 
this information would reasonably identify that individual. 
In determining whether disclosure of other personal information in the documents 
would involve an unreasonable disclosure of personal information, the FOI Guidelines 
provide the following considerations at paragraph 6.140: 
•  the extent to which the information is well known 
•  whether the person to whom the information relates is known to be associated 
with the matters in the document 
•  the availability of the information from publicly accessible sources 
•  any other matters the agency or Minister considers relevant. 
The  FOI  Guidelines  further  describes  the  key  factors  for  determining  whether 
disclosure is unreasonable at paragraph 6.143: 
•  the author of the document is identifiable 
•  the documents contain third party personal information 
•  release of the documents would cause stress on the third party 
•  no public purpose would be achieved through release. 
The FOI Guidelines explain at paragraph 6.138 that the test of ‘unreasonableness’ in 
section 47F ‘implies a need to balance the public interest in disclosure of government-
held information and the private interest in the privacy of individuals’. 
Consistent  with  FG  and  National  Archives  of  Australia  [2015]  AICmr  26,  the  FOI 
Guidelines at paragraph 6.143 explain that other relevant factors include: 
•  the nature, age and current relevance of the information 
•  any  detriment  that  disclosure  may  cause  to  the  person  to  whom  the 
information relates 
•  any opposition to disclosure expressed or likely to be held by that person 
•  the circumstances of an agency’s collection and use of the information 
7 
 
 
•  the fact that the FOI Act does not  control or restrict any subsequent use or 
dissemination of information released under the FOI Act 
•  any  submission  an  FOI  applicant  chooses  to  make  in  support  of  their 
application as to their reasons for seeking access and their intended or likely 
use or dissemination of the information, and 
•  whether  disclosure  of  the  information  might  advance  the  public  interest  in 
government transparency and integrity 
I  am  satisfied  that  the  relevant  material  is  not  public  information  and  is  not  well 
known.  I  am  also  satisfied  that  the  individuals  to  whom  the  information  relates  is 
reasonably not known to be associated with the matters dealt with in the document. 
If  this  information  were  disclosed  publicly,  it  would  unreasonably  impact  on  the 
privacy of the individual. 
The  recent  decision  of  Knight  v  Commonwealth  Ombudsman  [2021]  AATA  2504 
discusses personal information collected in the course of a complaint or investigation. 
At paragraph [32] the Tribunal found that: 
In  the  circumstances  where  the  information  is  highly  sensitive  and  has  been 
disclosed  on  a  confidential  basis,  it  would  be  unreasonable  to  disclose  that 
information to the applicant. 
I consider the collection of the material contained in this document to be of a similar 
nature, in that it was collected during the course of an OAIC decision-making process. 
I consider that the information is highly sensitive and that it would be unreasonable 
to disclose this information. 
For  the  reasons  given  above,  I  consider  the  relevant  documents  identified  in  the 
schedule are conditionally exempt under section 47F of the FOI Act. 
As  section  47F  is  a  conditional  exemption,  I  am  also  required  to  consider  the 
application of a public interest test.  
My consideration of the public interest test, in respect of all the material subject to 
conditional exemption in this document is discussed below. 
Application of the public interest test – section 11A and 11B 
As provided above, I have considered that material within the documents is subject to 
conditional exemption under sections 47E(d) and 47F of the FOI Act.  
8 
 
 
Section  11A(5)  provides  that  where  documents  are  considered  to  be  conditionally 
exempt, an agency must give the person access to those documents unless the FOI 
decision maker would, on balance, would be contrary to the public interest.  
This means that I must balance factors for and against disclosure in light of the public 
interest. 
In Chapter 6, the FOI Guidelines provide the following guidance: 
6.4 
There is a single public interest test to apply to each of the conditional 
exemptions.  This public interest test is defined to include certain factors that 
must be taken into account where relevant, and some factors which must not 
be taken into account. 
6.5 
The public interest test is considered to be: 
•  something that is of serious concern or benefit to the public, not merely 
of individual interest 
•  not something of interest to the public, but in the public interest 
•  not a static concept, where it lies in a particular matter will often depend 
on a balancing of interests 
•  necessarily broad and non-specific, and 
•  related to matters of common concern or relevance to all members of the 
public, or a substantial section of the public.  
6.6 
It is not necessary for a matter to be in the interest of the public as a whole.  It 
may be sufficient that the matter is in the interest of a section of the public 
bounded  by  geography  or  another  characteristic  that  depends  on  the 
particular situation.  A matter of public interest or benefit to an individual or 
small group of people may also be a matter of general public interest. 
In  the  AAT  case  of  Utopia  Financial  Services  Pty  Ltd  and  Australian  Securities  and 
Investments Commission (Freedom of information) [2017] AATA 269, at paragraph 133 
of the Decision Deputy President Forgie explained that: 
… the time at which I make my decision for section 11A(5) requires access to be 
given to a conditionally exempt document “at a particular time” unless doing so 
is, on balance, contrary to the public interest.  Where the balance lies may vary 
from time to time for it is affected not only by factors peculiar to the particular 
information in the documents but by factors external to them. 
9 
 
 
The  FOI  Act  sets  out  four  factors  favouring  access  which  must  be  considered  if 
relevant. Of these factors, I consider the following to be relevant:  
•  disclosure would promote the objects of the FOI Act; and 
•  disclosure would inform debate on a matter of public importance. 
In  addition  to  these  factors  favouring  disclosure,  I  have  also  considered  that  the 
following factors in favour of disclosure apply:   
•  disclosure  would  reveal  the  reason  for  a  decision  of  government  and/or 
provide further information surrounding that decision; and 
•  disclosure would enhance scrutiny around government decision making.  
Section 11B(4) of the FOI Act provides factors which are not to be taken into account 
in ,  which I have had  regard  to.  Section  11B  does not  further  prescribe the  factors 
against  disclosure  to  be  considered.  In  considering  the  documents  subject  to  this 
request, I consider that the follow factors do not favour disclosure: 
•  disclosure  would  have  an  adverse  effect  on  the  OAIC’s  proper  and  efficient 
operations relating to its decision-making processes under s 89K of the FOI Act, 
and the FOI Act more broadly; and 
•  disclosure  of  the  personal  information  contained  in  the  documents  could 
reasonably be expected to interfere with an individual’s right to privacy. 
I  have  given  significant  weight  to  the  sensitive  nature  of  the  personal  information 
provided in an application under s 89K of the FOI Act and the fact that this information 
is not disclosed publicly unless a declaration is made under s 89K of the FOI Act.  I note 
that in each of the relevant applications the application is either open, declined or 
withdrawn and the sensitive information is not publicly available.   
I have balanced this with the importance of allowing publicly scrutiny of government 
decision  making.    I  consider  that  by  removing  material  that  identifies  either  the 
agency/organisation  or  individual  but  allowing  access  to  information  about  the 
reasons for the application strikes the correct balance in weighing up these factors.  In 
relation to the matter that is still open, I do not consider release of information about 
the reasons for the application is appropriate at this time.   
On  balance,  I  consider  the  public  interest  factors  against  disclosure  to  be  more 
persuasive than the public interest factors favouring disclosure. I am satisfied that the 
public interest is in withholding the exempt material.  
10 
 
 
Disclosure log decision 
Section 11C of the FOI Act requires agencies to publish online documents released to 
members of the public within 10 days of release, except if they contain personal or 
business information that would be unreasonable to publish. 
I have made a decision to publish the redacted documents subject to your request on 
the OAIC’s disclosure log.  
Release of documents 
The  documents  are  being  prepared  for  release.    The  schedule  of  documents  is 
attached and the documents will be released on Monday 19 February 2024.   
Please see the following page for information about your review rights. 
Yours sincerely 
Emily Elliott 
Senior Lawyer 
16 February 2024 
11 
 
 
If you disagree with my decision 
Internal review 
You have the right to apply for an internal review of my decision under Part VI of the 
FOI Act. An internal review will be conducted, to the extent possible, by an officer of 
the OAIC who was not involved in or consulted in the making of my decision. If you 
wish to apply for an internal review, you must do so in writing within 30 days. There is 
no application fee for internal review. 
If  you  wish  to  apply  for  an  internal  review,  please  mark  your  application  for  the 
attention of the FOI Coordinator and state the grounds on which you consider that my 
decision should be reviewed. 
Applications for internal reviews can be submitted to: 
Office of the Australian Information Commissioner  
GPO Box 5218 
SYDNEY NSW 2001 
Alternatively, you can submit your application by email to xxx@xxxx.xxx.xx, or by fax 
on 02 9284 9666. 
Further review 
You have the right to seek review of this decision by the Information Commissioner 
and the Administrative Appeals Tribunal (AAT). 
You may apply to the Information Commissioner for a review of my decision (IC review). 
If  you  wish  to  apply  for  IC  review,  you  must  do  so  in  writing  within  60  days.  Your 
application must provide an address (which can be an email address or fax number) 
that we can send notices to, and include a copy of this letter. A request for IC review 
can be made in relation to my decision, or an internal review decision. 
It is the Information Commissioner’s view that it will usually not be in the interests of 
the administration of the FOI Act to conduct an IC review of a decision, or an internal 
review decision, made by the agency that the Information Commissioner heads: the 
OAIC. For this reason, if you make an application for IC review of my decision, and the 
Information Commissioner is satisfied that in the interests of administration of the Act 
it  is  desirable  that  my  decision  be  considered  by  the  AAT,  the  Information 
Commissioner may decide not to undertake an IC review. 
Section 57A of the FOI Act provides that, before you can apply to the AAT for review of 
an FOI decision, you must first have applied for IC review. 
12 
 
 
Applications for IC review can be submitted online at: 
https://forms.business.gov.au/smartforms/servlet/SmartForm.html?formCode=ICR_
10 
Alternatively, you can submit your application to: 
Office of the Australian Information Commissioner 
GPO Box 5218 
SYDNEY NSW 2001 
Or by email to xxxxx@xxxx.xxx.xx, or by fax on 02 9284 9666. 
Accessing your information 
If you would like access to the information that we hold about you, please contact 
xxx@xxxx.xxx.xx. More information is available on the Access our information page on 
our website. 
 
 
 
13